Verkehr 45

Ausgangslage

Der Bundesrat will mit der Vorlage Verkehr 45 den Ausbau der Verkehrsinfrastrukturen wieder steuer- und finanzierbar machen. In der Pipeline sind Projekte für 115 Mia. Franken. Bis 2045 werden maximal 50 Mia. Franken aus den Verkehrsfonds (Bahninfrastrukturfonds, Nationalstrassen- und Agglomerationsfonds) finanzierbar sein. 2027 sollen dem Parlament prioritäre Bahnprojekte für 20 Mia. Franken zur Realisierung beantragt werden. Bei der Strasse sind nur zwei Ausbauprojekte (6-Spurausbauten Aarau-Ost – Birrfeld (AG) und Perly – Bernex (GE) ) für 1,6 Mia. Franken geplant. 2031 ist ein weiterer Ausbauschritt vorgesehen. Verkehr 45 ist somit weitgehend ein Bahnausbauprogramm.

Im öffentlichen Verkehr führten hausgemachte Probleme dazu, dass die vom Parlament mit den den Ausbauschritten 2025 und 2035 verabschiedete Planung zur Makulatur wurde:

• Die neuen Züge der SBB (Dosto) können die für den Ausbauschritt 2035 geplanten schnellen Kurvengeschwindigkeiten nicht erreichen. Damit ist das geplante Angebot (Angebotskonzept 2035) nicht fahrbar.

• Der mit der Bahn 2000 eingeführte Planungsprozess über einen minutengenauen Fahrplan im Zieljahr (Angebotskonzept) wurde immer komplexer und lässt wenig Flexibilität zu. Viele Zahl an Baustellen und kundenfreundlichere Umsteigezeiten, die nach mehr Fahrzeitreserven verlangten, gerieten in Konflikt mit dem minutengenauen Angebotskonzept.

• Trotz aufwendiger Planung wurden einzelne Teilbereiche (z.B. Abstellkonzept für Fahrzeuge) ungenügend ausgearbeitet, was nachträglich zu aufwendigen Anpassungen und Mehrkosten führte.

• Zehn goldene Jahre mit gut gefülltem Bahninfrastrukturfonds haben die limitierende Kraft knapper Finanzen ausgehebelt. Die Erwartungen an die Qualität von Bahnprojekten wurden von allen Beteiligten hochgeschraubt. Die Kosten der Projekte sind unaufhaltsam gestiegen. Vom Parlament genehmigte Projekte wurden durch weitere Elemente angereichert (z.B. Abzweigung Meilibachtunnel Richtung Chur als Teil das Zimmerbergbasistunnels), was zu hohen Mehrkosten führte.

• Bahnexperten bringen immer wieder neue (bzw. neu-alte) Vorschläge für verkehrlich besser geeignete oder visionäre Projekte in die Diskussion ein, die mit hoffnungsvoll tiefen Kosten propagiert werden. Wir drehen uns damit in einer unendlichen Planungsspirale, ohne zu Bauentscheiden zu kommen.

Um alle Mängel ausgleichen zu können, wären Ausbauten von 11 Mia. Franken nötig geworden, um den angestrebten Zielfahrplan 2035 umsetzen zu können. Das ist weder finanzierbar, noch bei laufenden Bahnbetrieb in nötiger Frist umsetzbar.

Wir planen zu viele Projekte, mit einem zu grossen zeitlichen Horizont, mit zu hohen Kosten und unbegrenzten Mitteln. Es braucht neue, wegweisende Entscheide des Parlaments.

Die neuen Fahrzeuge der SBB stehen am Ursprung des Scheiterns des Ausbauschrittes 2035: Da sie die geplanten Kurvengeschwindigkeiten nicht erreichen, kann der für 2035 geplante Fahrplan nicht gefahren werden. © SBB CFF FFS

Studie der ETH Zürich

Eine Neuplanung des Bahnausbaus ist unumgänglich. Das Vorgehen dazu wurde durch das UVEK mit einer Gesamtbetrachtung über alle Verkehrsträger geschickt gewählt. Das UVEK hat der ETH Zürich den Auftrag erteilt, die prioritären Projekte bei der Bahn, den Nationalstrassen sowie in den Agglomerationen zu bezeichnen. Unter der Leitung von Prof. Weidmann wurde am 15. September 2025 der Bericht abgeliefert (ETH-Studie). Mit einer pragmatischen Methodik wurden 500 Projekte beurteilt.

Es wurde in kurzer Zeit gute Arbeit geleistet. Die Erkenntnisse der ETH-Studie sind eine gute Grundlage für die anstehenden Entscheide. Es wurde erkannt, dass die finanziellen Mittel der Verkehrsfonds den Ausbau begrenzen. Kritisiert wurde bei den Bahnprojekten die fehlende Perspektive für die West-Ostachse, die Vernachlässigung des internationalen Verkehrs und der starke Anstieg der Kosten. Es wurden nicht nur die wichtigsten Projekte benannt (z.B. Ausbau des Knotens Luzern mit einer Durchmesserlinie), sondern es wurden auch die Projekte bezeichnet, welche zurückgestellt werden sollen. Richtig ist, dass die Investitionen in ein Herzstück Basel hinterfragt werden. Die S-Bahn Basel ist ein tragisches Beispiel für das Grundübel im Bahnausbau: Eine Planung ohne zeitliche und finanzielle Grenzen.

Die ETH-Studie hat jedoch zwei Schwächen:

• Es wurden zu viele Projekte beurteilt (rund 500). Aufgrund der kurzen Bearbeitungszeit wurden einzelne Fehleinschätzungen gemacht. Diese sind nicht dramatisch und können korrigiert werden. In Fachkreisen werden diese Mängel jedoch intensiv diskutiert, was von der eigentlichen Frage ablenkt: der Priorisierung der Grossprojekte. Bekanntestes Beispiel ist die zeitliche Verschiebung des Bahnhof Grüze in Winterthur, was den Kanton Zürich zu einer negativen Beurteilung der Vorlage Verkehr 45 motivierte.

• Es wurde eine neue, pragmatische Bewertung der Projekte gewählt. Diese widerspricht jedoch der gesetzlich vorgeschriebenen Methodik im Eisenbahngesetz (EBG-Art. 48c) und dem Bundesgesetz über die Nationalstrassen (Art. 41 Abs.19: Die Projekte sind nach betriebs- und volkswirtschaftlichen Bewertungen auszuwählen. In der ETH-Studie wurde eine regionale Priorisierung ins Zentrum der Studie gestellt. Mit dem FABI-Planungsprozess wollte man bewusst von einer regionalen Verteilung der Projekte wegkommen. Nun wird sie (auch vom zuständigen Bundesrat) zu einem wesentlichen Kriterium erhoben. Mit der auf den Grimseltunnel ausgelegten Methodik fanden die ETH-Experten einen Weg, den politischen Hoffnungen des Auftragsgebers nachzukommen. Dieses Zugeständnis belastet die Glaubwürdigkeit der Studie und lenkt die Diskussionen auf ein Randthema.

Vernehmlassungsvorgabe des Bundes

Der Bundesrat schickte eine Vorlage in die Vernehmlassung, die sich weitgehend auf die Empfehlungen der ETH-Studie stützt (Vernehmlassungsvorlage Verkehr 45). Als strategische Netzelemente sind bei Bahn die Ligne directe Neuchâtel – La-Chaux-de-Fonds, Ausbauten im Bahnhof Genf Cornavin und Basel SBB, der Zimmerberg-Basistunnel, das vierte Gleis Zürich Stadelhofen, eine erste Etappe des Durchgangsbahnhofs Luzern und der Grimseltunnel genannt. Damit liegt der Bundesrat mehrheitlich richtig. Er will damit eine politische Klärung herbeiführen, ohne selbst die Verantwortung für den Inhalt zu übernehmen. Er erhofft sich über eine regionalpolitisch und verkehrsträgerübergreifend ausgewogene Vorlage eine hohe Unterstützung. Die Bahnprojekte werden mit 24 Mia. Franken gegenüber der Strasse mit 9 Mia. sowie den Agglomerationsprojekten mit 7,5 Mia. stark gefördert, was zu begrüssen ist. Der Betrag von 24 Mia. Franken setzt voraus, dass das bis 2030 befristete Mehrwertsteuerpromille längerfristig für die Bahnfinanzierung zur Verfügung steht. Sonst reduziert sich der Betrag um 8 Mia. Franken. In das Gesamtpaket wurden Strassenprojekte aufgenommen, die bei der Bevölkerung wenig Unterstützung geniessen (wie Rheintunnel in Basel oder Rosenbergtunnel in St. Gallen). Es steht im Raum, dass sie im Windschatten der öV-Projekte durchgewunken werden sollen.

Verschiedene Missverständnisse und Mängel führen dazu, dass die Vernehmlassungsantworten gerade aus an sich öV-freundlichen Kreisen kontrovers ausfallen dürften:

• Mit der Vorlage Verkehr 45 wurde auf eine Diskussion über die Verkehrs- und Umweltpolitik verzichtet. Auch wenn eine solche Diskussion nützlich und klärend wäre, kann ich den Verzicht nachvollziehen. Weder eine verstärkte raumordnungspolitische Einbindung des Ausbaus noch ein Mobility Pricing sind realpolitisch umsetzbar. Sie nehmen uns auch den Entscheid nicht ab, welche Projekte kurzfristig freizugeben sind.

• Bei der für 2027 vorgesehenen Botschaft geht es darum, die wichtigsten Grossprojekte zu bezeichnen, ohne dass dafür ein zukünftiges Fahrplankonzept vorliegt. Der Methodenwechsel wurde nicht von allen verstanden. Die Ostschweizer Kantone verlangen ein ausgeplantes Bahnangebot für 2035 und 2040. Der Aufwand dafür wäre riesig. Der Ausbau der Bahn ist gerade daran gescheitert, dass wir mit zu detaillierten Planungen den Blick für das Wesentliche verloren haben.

• Die Fachämter hätten die Empfehlung der ETH-Studie stärker hinterfragen, ihre Fachmeinung und die gesetzlich vorgeschriebene Methodik einbringen müssen. Da die Methodik im Widerspruch zu den gesetzlichen Vorgaben steht, konnte die Eidg. Finanzkontrolle nichts anderes als einen vernichtenden Bericht schreiben (Projekt Verkehr '45 - Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK)) und die Verschiebung der Vernehmlassungsvorlage verlangen. Mehr Zeit hätte der Vorlage gut getan, doch war eine zeitliche Verschiebung politisch nicht opportun.

• Der Grimseltunnel dominiert zusammen mit den vom Volk abgelehnten Nationalstrassenprojekten die öffentliche Diskussion. Sie machen die Vorlage angreifbar und überdecken die vielfach guten Ausführungen.

Trotz gutem Ansatz summieren sich einzelne Missverständnisse und Fehler. Damit droht die wichtige Vorlage für die Schweizer Verkehrsinfrastrukturen in der politischen Kleinkrämerei unterzugehen. Es droht ein Stillstand.

Ausbauschritt 2027

Nach Auswertung der Vernehmlassungsantworten will der Bundesrat dem Parlament 2027 eine Botschaft unterbreiten, welche die prioritär zu realisierenden Projekte bezeichnet. Der Ausbau der Verkehrsträger ist mehrheitlich unbestritten. Überfüllte Züge und steigende Staustunden auf Nationalstrassen zeigen täglich das Problem. Alle, die einen Verzicht auf Ausbauten verlangen, überlassen den kommenden Generationen genauso ein Problem, wie der Verzicht auf griffige Massnahmen gegen den Klimawandel. Die Alternative zu einem kontinuierlichen Ausbau wäre eine Verteuerung der Mobilität, was jedoch politisch chancenlos bleibt.

Auch finde ich die wiederkehrenden Diskussionen über Projektalternativen bei prioritären Projekten als kontraproduktiv. Wenn ein Projekt als dringlich gilt, dann ist die vorgeschlagene und x-mal evaluierte Lösung zu realisieren. Mit den immergleichen Diskussionen lösen wir keine Verkehrsprobleme. Konkret: Die erste Etappe des Tiefbahnhofs Luzern ist zu bauen, bei der S-Bahn-Basel dürfen sich alle mit Ideen austoben.

Nur mit einer Kapazitätserhöhung im Knoten Luzern kann das öV-Angebot ausgebaut werden. Eine Durchmesserlinie, die in Etappen realisiert wird, hat sich als Bestlösung erwiesen. © SBB CFF FFS

Die Botschaft für einen Ausbauschritt 2027 mit einem Finanzrahmen von 20 Mia Franken muss überzeugend daherkommen. Es ist in verschiedenen Punkten Klarheit zu schaffen. Insbesondere muss die öV-Branche ihre Hausaufgaben lösen, damit eine strukturierte Diskussion im Parlament stattfinden kann, die zu stabilen Mehrheiten führt:

• Entscheid zur Verlängerung des befristeten Mehrwertsteuer-Promilles zugunsten des Bahninfrastrukturfonds
  Eine genügende Finanzierung der Bahninfrastruktur ist die Basis für jeden weiteren Ausbau.  Die finanziellen Simulationen der Verkehrsfonds sind offen zu kommunizieren. Diese setzen den Rahmen für den weiteren Ausbau der Verkehrsinfrastrukturen. Die Volksabstimmung über die Weiterführung des MWST-Promilles gilt es zu gewinnen. Wird diese Hürde nicht übersprungen, erübrigt sich für die nächsten Jahre eine Diskussion um weitere Bahnausbauprojekte weitgehend.

• Freigabe prioritärer Grossprojekte
  Die Freigabe grosser Bahnausbauten, welche in jedem Zukunftsszenario einen hohen Mehrwert versprechen, schafft Planungssicherheit. Die prioritären Projekte müssen klar erkennbare, gesamtwirtschaftliche Vorteile gegenüber den zurückgestellten Projekten haben. Massgebend dafür sind die gesetzlich definierten Anforderungen. Nach dieser Methodik kann der Grimseltunnel nicht Teil der bundesrätlichen Botschaft sein. Er erfüllt die gesetzlichen Anforderungen an ein Eisenbahnprojekt nicht und dürfte meiner Meinung nach nicht über den Bahninfrasturkturfonds finanziert werden.

• Konflikt zwischen Substanzerhalt und Ausbau
  Der Konflikt zwischen Substanzerhalt und Ausbau bei den Bahnprojekten muss geklärt werden. Die von der SBB am Leben gehaltene Kontroverse zwischen Substanzerhalt und Ausbau beruht auf einem weit überschätzten Nachholbedarf, der meiner Meinung nach einer kritischen Beurteilung nicht Stand hält. Er steht als Elefant im Raum und gefährdet den Bahnausbau. Die Eidg. Finanzkontrolle hat hier die Chance, einen weiteren prägnanten und klärenden Bericht zu schreiben.

Ausbauschritt 2031

2031 soll eine weitere Botschaft folgen, welche den mittelfristigen Ausbau konkretisiert. Das Projekt Morges – Perroy , die zweite Etappe des Durchgangsbahnhofs Luzern sowie eine neukonzipierte Durchmesserlinie in Basel sind als Inhalt angekündigt. Für den weiteren Ausbau des Bahnangebots kann sich das Parlament Zeit lassen. Im Ausbauschritt 2031 können die Forderungen der Kantone nach vertiefter Planung aufgenommen, die Ausbauprojekte entsprechend den gesetzlichen Vorgaben bewertet und die Folgekosten aufgezeigt werden. Aufgrund der Erfahrung bleibt die Herausforderung, dass wir uns nicht nochmals in der Detailplanung mit einem minutengenauen Angebotskonzept verlieren. Für mittlere und kleinere Projekte können Reserven vorgehalten werden, die zu gegebener Zeit freigegeben werden. Als grosse Herausforderung bleibt, dass die Bahnprojekte nicht ungebremst teurer werden. Es braucht wieder mehr einfache, auch mal provisorische Lösungen. Kostensteigerung sind soweit als möglich über Verzichte zu kompensieren. Die wirkt disziplinierend.

Der Bedarf an Substanzerhalt muss aufgrund von nachvollziehbaren Bewertungen bestimmt werden. Der von den SBB geltend gemachte Nachholbedarf für den Substanzerhalt von 9,5 Mia. Franken ist durch eine Drittmeinung zu überprüfen. © Fü.

Schlussbemerkung

Die Schweiz braucht den Ausbau ihrer Verkehrsträger, um einen Mehrwert für die Bevölkerung und die Wirtschaft zu schaffen und die Ziele der Umwelt- und Energiepolitik zu erreichen. Aufgrund von brancheninternen Missverständnissen und ungelösten Problemen droht ein Scheitern der Vorlage. Der Ausbauschritt 2027 stellt die Weichen für die Zukunft. Er hat Erfolg,

• wenn die Finanzierung des Bahnausbaus mit dem befristeten Mehrwertsteuerpromille über das Jahr 2030 hinaus gesichert wird;

• wenn das schrittweise Vorgehen mit einen Vorentscheid für prioritäre Projekte im Jahr 2027 und einem anschliessenden Entscheid im Jahr 2031 über einen Ausbau des Bahnangebots von Bund und Kantonen gemeinsam getragen wird;

• wenn auf die Verknüpfung von nicht mehrheitsfähigen Autobahnausbauten mit öV-Projekten verzichtet wird;

• wenn kontroverse Projekte wie der Grimseltunnel die Glaubwürdigkeit der Vorlage nicht länger belasten;

• wenn eine realistische Einschätzung über den Substanzerhalt des Bestandnetzes gefunden wird;

• wenn die Kostensteigerungen bei den Bahnprojekten gebremst werden kann.

Die Vorlagen zu Verkehr 2045 sind im Grundsatz gut aufgegleist. Die Herausforderungen beim Ausbau der Bahnprojekte sind weitgehend hausgemacht. Lassen wir diese wichtige Vorlage nicht daran scheitern.